深入探索对政策试点的研究

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2018-10-29

内容摘要:深入探索对政策试点的研究筵吴怡频政策试点是我国政策制定与执行过程中的重要机制,它既是中央与地方政策工具探索的灵活方式,也是政策创新与改革的创造性工具。 探究政策试点结果的差异作为一种政策工具,政策试点经历了较长时间的发展,但针对我国政策试点的研究兴起时间并不长。 试点经费主要由地方政府承担,试点缺乏具体实施方案,试点发起机构专业职能无法满足试点需要是导致试点执行延搁的主要原因。

也有学者以大样本研究方法系统地观察和分析2000年至2012年间由中央政府机构发起的试点,并提取试点过程中的特征将其编码量化,捕捉到了试点周期、试点机构数量及属性、试点经费来源等新信息。

关键词:作者简介:  政策试点是我国政策制定与执行过程中的重要机制,它既是中央与地方政策工具探索的灵活方式,也是政策创新与改革的创造性工具。

从营业税改增值税到新农村合作医疗体系建设等,一些影响民生的政策都曾经历政策试点。

目前,政策试点已经有了比较成熟稳定的程序,国内对这一领域的研究也取得了一定的成果。 然而,对这一研究依然存在一些问题,需要学者们不断探索,从而为在实践中开展政策试点发挥积极的作用。   形成了比较稳定的政策试点程序  政策试点这一扎根于实践的探索工具始于革命战争时期的土地改革试验。

由于各地情况差异较大、根据地较分散,加之相关工作经验较少,各级党组织基于本地现实的尝试与创新得到鼓励。 当时已初步形成了政策试点的主要特征,即“以点到面”和“模范典型”。

在改革开放时期,面对观念与制度的改革,政策试点发挥了重要的作用。 地方实验的成本较小,地方的政策与制度创新以实践结果取代观念争议,可以在摸索中寻找适合的方案。   政策试点能够有效地应对、解决一些新问题、新挑战,并以积极、务实的精神不断推动各个领域的改革和发展。

目前,政策试点已经形成了相对稳定的程序,整个过程可归纳为“先试先行”和“由点到面”两个阶段。 试点的主导者和参与者在过程中进行选点、组织、设计等步骤。 其中,试点的开展主体包括中央、省级和基层政府机构与部门。   “由点到面”的分散试验是政策试点的主要特征。 政策试点在上级政府的支持下进行试验,是地方对解决问题的积极探索。 对于成功的政策试点,不仅会进行经验总结、推广,甚至可能将其上升为国家政策。

同时,成功的政策试点也可以为政策创新与改革提供可行的方案,提高政策出台的合法性,为政策执行提供保障。 这种分散试验激发了地方政府与各个部门的创新活力,而且,在实践中探索政策方案体现了我国政治制度的灵活性与适应力。   大多数试点的首批试点周期为一至三年,少数超过四年,这体现了试点的灵活性与时效性。 在面临紧迫的经济与社会问题时,政策试点能够及时有效地解决问题。

  探究政策试点结果的差异  作为一种政策工具,政策试点经历了较长时间的发展,但针对我国政策试点的研究兴起时间并不长。

当前,国内学者对政策试点研究方法以案例研究为主,通过对政策试点的发展、过程、主体和功能作深入分析,产生了一系列描述性研究。

有学者认为,试点项目的启动通常在中央政府的“推动力”和地方政府“竞争力”这两个基本因素的交互作用下展开。 中央政府推动力度的强弱、地方政府的竞争程度都会对试点项目的启动产生影响,进而形成争取、指定、追认、自发四种类型的试点触发机制。

  有学者以公共部门绩效管理为案例,对试点由地方经验到国家推广试点的发生机制与内在逻辑进行研究。

研究分析了地方政府在试点中的角色、利益和意愿,指出效率竞争是地方官员自发参与试点的驱动力。

也有学者强调政策试点在中国议程设置与政策制定中的重要作用,呈现了试点在中国医疗保障和服务领域改革、创新的推进作用。 还有学者将政策试点机制纳入政策过程的中西方理论对话,以政策扩散理论为分析框架研究不同类型试点扩散和推广的路径。   2015年以来,政策试点领域出现了新的研究问题和新研究方法的应用,一些学者的注意力开始从描述性研究转向对试点结果差异的探究。 有研究通过对房产税试点和增值税试点的比较案例,发现平衡和保障试点相关者利益是试点得以成功扩散的关键因素。 也有研究分析了中央推动型试点结果差异的原因,发现试点经费来源、试点实施方案、试点发起机构的专业性因素对试点结构具有显著的影响。 试点经费主要由地方政府承担,试点缺乏具体实施方案,试点发起机构专业职能无法满足试点需要是导致试点执行延搁的主要原因。

  与此同时,政策试点研究领域出现了一些量化研究。 相较于案例研究,这些研究为我们从宏观层面把握试点的类型与发展趋势提供了更为清晰的视角。 有学者采用了政策试点领域较少运用的大样本分析方法,对1993年至2002年《人民日报》报道的政策试点及其主要特征进行了系统的观察和梳理。 该研究发现,中央的政策偏好对于政策试点的方向影响较大;上级政府更可能成为政策试点的发起者和推进者。 这项基于实证的研究为一些学者对政策试点的认识提供了支持,即地方政府进行试点需要中央政府的支持,并且成功的试点往往符合国家当下的战略目标。 也有学者以大样本研究方法系统地观察和分析2000年至2012年间由中央政府机构发起的试点,并提取试点过程中的特征将其编码量化,捕捉到了试点周期、试点机构数量及属性、试点经费来源等新信息。   除此之外,也有一些研究关注政策试点作用和影响的局限性。

例如,地方试点并不都以政策实验和扩散为目标,有时是为了稳定地方经济与社会局势。 还有一些以城镇住房改革试点为案例,发现地方试点经验的影响有时可能被高估了。 在中央政府对试点过程、结果具有干预权力的背景下,中央决策者能够在地方经验还不成熟的情况下快速扩大试点。   加深对政策试点机制的分析  综上所述,现有对我国政策试点的探索性研究富有价值和启发,为继续开展试点提供了理论基础。 但是,现有研究还存在一些缺陷。

其一,描述性的案例研究对政策试点信息、试点机制的分析与挖掘有待加深。

当地方政府在执行试点任务时遇到难题应如何解决,地方官员与上级政府交流是通过正式的还是非正式的渠道,等等,这些问题对研究政策试点同样重要。   其二,现有研究中对未成功试点的研究少于成功试点。

当一个试点没有达到原有的政策目标时,试点主导者是总结经验和问题为下一阶段的政策创新做准备,还是就此“搁置”条件不成熟的实验?其实,对结果不同的试点进行观察、分析能够有效深化该领域的研究,提高研究的解释力和理论程度。   其三,目前国内政策试点案例较少与其他制度比较,与国际学界的有效对话也有待进一步展开。 事实上,政策试点为我们理解政策创新与改革、制度与机制提供了独特的视角,这些问题有待学者们继续探索。   (作者单位:浙江工商大学公共管理学院)。